作为环境保护法配套规定——《环境保护主管部门实施限制生产停产整治办法》(以下简称《办法》)实施已经两年多,但仍无法遏制“有的企业停产整治走过场,今天停产明天复产”；环保部门自由裁量过大；限产、停产措施的违法反弹率远远高于其他处罚措施等问题。因此,环保部决定对《办法》修订。
目前,环保部公开了《办法》的征求意见稿,并将用一个月的时间公开征求社会意见。
环保部指出,征求意见稿将限制地方环保部门自由裁量；同时规定了三个月停产整治的期限要求。
去年全国办理限停产案件5673件
2015年1月1日开始实施的《办法》对各地办理超标、超总量排污案件起到了重要规范和推动作用。据环保部介绍,2016年,全国各级环保部门办理限产、停产案件共5673件,同比上升83%,占环境保护法配套办法各类案件总数的25%。
具体来看,停产整治措施占比约84%,限制生产措施占比约16%。从适用情形来看,限产、停产案件中适用“法律、法规规定的其他情形”的案件占比45%；适用“通过暗管渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物,超过污染物排放标准的”情形占比26%；适用“排污者超过污染物排放标准或者超过重点污染物日最高允许排放总量控制指标的”情形占比18%。从实施情况看,限产、停产措施案件逐年大幅增长,在环境保护法配套办法各类案件中占有重要地位,为制止并督促企业改正超标、超总量排污行为发挥了重要作用。
有的企业今天停产明天复产
环保部指出,《办法》实施两年多来,在环保执法实践中也暴露出一些问题,有的企业停产整治走过场,今天停产明天复产；有的企业不深刻汲取教训,在30日的跟踪检查期限结束后,再次出现环境违法行为。
环保部曾委托中国人民大学法学院对《办法》的实施情况进行评估,评估结果表明,由于《办法》未明确规定停产整治措施的期限,部分企业利用这个漏洞,通过在实施停产后随即恢复生产的方式,逃避整治要求,严重削弱停产整治措施的严肃性和实施效果。同时,也可能导致地方环保部门选择性适用停产整治措施,为企业迅速恢复生产提供便利。环保部说,因此,有必要尽快完善停产整治措施的期限,限制地方环保部门自由裁量,确保停产整治措施效果。
中国人民大学的评估报告说,2016年全国范围内排污者被实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留等措施后,再次被处以行政处罚或被采取行政强制措施的比例即违法反弹率平均为2.86%,而限产、停产措施的违法反弹率为3.5%,不仅高于各类处罚措施的平均水平,更远高于移送行政拘留措施1.49%的违法反弹率和查封扣押措施1.64%的违法反弹率。
据环保部介绍,中国人民大学的评估说明相比其他措施,限产、停产措施对违法企业的惩戒警示作用并未充分发挥,有必要通过修改《办法》,进一步发挥停产整治措施的惩戒警示作用。
此外,《办法》实施后,《大气污染防治法》《水污染防治法》进行了重大修改,对《环境保护法》中限制生产、停产整治措施的适用情形进行了扩展；新修订的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》删除了关于持久性有机污染物的表述。环保部表示,这都需要通过及时修改《办法》,予以补充和衔接。
办法拟定停产整治期限为三个月
就《办法》的修订内容,环保部表示,征求意见稿吸纳《大气污染防治法》《水污染防治法》的修订成果,增加无证排污、以逃避监管方式排污等情形；同时,与按日连续处罚制度和污染源在线自动监控要求衔接,在第六条中增加因超标排放被实施按日连续处罚和污染源在线自动监控数据多次超标的情形。
“规定了停产整治的期限要求,其中对无证排污、以逃避监管方式排污、因超标排放被实施按日连续处罚和污染源在线自动监控数据多次超标的情形规定停产整治的期限为三个月。”据环保部介绍,与此呼应,在第17条中增加排污者“在限制生产、停产整治期限结束后”才能进行整改完成备案并解除相关措施的规定,在第4条中增加对限产、停产期限的信息公开要求,从而完善整治期限的制度设计。
《办法》实施以来,基本没有适用“停产整治决定解除后,跟踪检查发现又实施同一违法行为的”而被停业、关闭的案件。同时,部分地方环保部门反映后督察以及在解除相关措施后30日内进行跟踪检查的规定,束缚了执法人员手脚。因此,在征求意见稿中,环保部删除了后督察、跟踪检查的规定。征求意见稿增加了“停产整治决定解除后,一年内又实施同一违法行为”作为适用停业、关闭的情形。